一、出臺《辦案規(guī)則》的背景
黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。經過兩年試點，2017年6月27日，全國人大常委會作出《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，正式建立檢察機關提起公益訴訟制度。2018年出臺、2020年修改的最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》；2018年10月、2019年4月公益訴訟檢察職權相繼寫進修訂后的人民檢察院組織法和檢察官法，為公益訴訟檢察工作的發(fā)展提供了基本的法律和規(guī)范依據(jù)。近年來，在黨中央的高度重視和社會各界的大力支持下，公益訴訟檢察工作取得了快速發(fā)展，辦案數(shù)量持續(xù)提升。與此同時，黨中央對公益訴訟檢察工作的發(fā)展提出了更高要求，人民群眾也對公益訴訟檢察工作有了更高期待。
為貫徹落實好習近平法治思想和習近平總書記關于公益訴訟的系列重要指示精神，落實2019年中央深化改革委員會《關于政法領域全面深化改革的實施意見》關于完善規(guī)范公益訴訟制度程序規(guī)則的要求，最高檢黨組把制定公益訴訟辦案規(guī)則作為一項關系公益訴訟長遠發(fā)展的基礎性工作，列為重點改革任務予以推進。
二、《辦案規(guī)則》起草過程和主要考慮
《辦案規(guī)則》在起草過程中通過實地調研、集中研討、專家論證等方式，充分吸收各方意見并達成了共識。起草過程中主要有以下幾點考慮：
一是把握正確政治方向。堅持以習近平法治思想為指導，認真學習領會習近平總書記在黨的十八屆四中全會上關于建立檢察機關提起公益訴訟制度的說明以及在歷次會議上關于公益訴訟的講話精神，把習近平總書記對公益訴訟檢察工作一系列重要指示作為規(guī)則設計的基本遵循，確保制度設計不離初衷，體現(xiàn)中國特色。
二是落實中央改革要求。黨的十九屆四中全會要求“拓展公益訴訟案件范圍”“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”，2019年中共中央、國務院《關于深化改革加強食品安全工作的意見》等一系列文件對公益訴訟改革也提出具體要求，民法典確立了“綠色原則”、新增了生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償制度。《辦案規(guī)則》要吸收這些改革成果，體現(xiàn)最新立法精神。
三是堅持科學理念。將最高檢黨組近年來提出的“雙贏多贏共贏”“訴前實現(xiàn)維護公益目的是最佳司法狀態(tài)”“跟進監(jiān)督”“在監(jiān)督中辦案，在辦案中監(jiān)督”等理念融入《辦案規(guī)則》的具體規(guī)定中，體現(xiàn)檢察機關憲法定位和法律監(jiān)督屬性，突出檢察建議的獨立價值，強調秉持客觀公正立場，進一步體現(xiàn)公益訴訟檢察制度的特點規(guī)律。
四是突出問題導向。針對公益訴訟辦案“回頭看”中發(fā)現(xiàn)的一些地方單純追求辦案數(shù)量、以行政相對人為標準制發(fā)檢察建議、履職和整改判斷標準模糊等問題，以及辦案過程中調查取證意識不強、手段不夠、保障不足等，提出了初步解決方案。
五是尊重首創(chuàng)精神。堅持頂層設計與實踐創(chuàng)新相結合，認真總結提煉各地辦理公益訴訟案件的經驗做法和探索實踐，進一步明確和細化辦案各階段、各環(huán)節(jié)的標準和要求，并在優(yōu)化訴前程序、豐富調查手段、增強檢察建議剛性、完善訴訟請求等方面探索創(chuàng)設一些新機制新舉措。
三、適用《辦案規(guī)則》應當注意的問題
（一）正確把握《辦案規(guī)則》的定位
張軍檢察長在第十三屆全國人大常委會第十四次會議上所作的《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》中強調，公益訴訟檢察作為一項全新法律制度，必須從一開始就做到有章可循、規(guī)范推進。《辦案規(guī)則》是經最高檢檢察委員會審議通過的規(guī)范檢察機關全流程辦案程序的司法解釋，為檢察機關辦案提供統(tǒng)一的規(guī)范依據(jù)，各級檢察機關在辦理公益訴訟案件程序方面，對《辦案規(guī)則》有明確規(guī)定的，應當嚴格遵守。
（二）正確把握公益訴訟檢察制度的特殊性與訴訟規(guī)律、訴訟制度的共同性之間的有機統(tǒng)一
檢察機關是國家法律監(jiān)督機關，檢察機關辦理公益訴訟案件是履行法律監(jiān)督職責的職權行為，提起訴訟的目的、訴訟地位、權利義務等不同于普通民事、行政訴訟的原告。在民事訴訟法、行政訴訟法中各增加一款的修法方式并沒有體現(xiàn)檢察公益訴訟的特點、規(guī)律。《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第三條規(guī)定，法院、檢察機關辦理公益訴訟案件，應當遵守憲法法律規(guī)定，遵循訴訟制度的原則，遵循審判權、檢察權運行規(guī)律。這為地方法院、檢察機關實踐探索提供了基本遵循。雖然《辦案規(guī)則》在實踐基礎上對檢察公益訴訟的特點規(guī)律作了進一步的總結與提煉，一定程度上有所體現(xiàn)，如檢察機關客觀公正的立場、立案管轄的規(guī)定、依法客觀全面的調查原則等，都體現(xiàn)了檢察機關“以訴的形式履行法律監(jiān)督的本職”的基本定位。但是，由于實踐經驗積累少，理論共識不夠，在《辦案規(guī)則》起草過程中，仍有不少體現(xiàn)檢察公益訴訟特點規(guī)律的內容沒有固化下來，還需要進一步探索。
（三）處理好相關工作協(xié)同
國家利益和社會公共利益保護是一個系統(tǒng)工程，不僅需要行政機關、審判機關、檢察機關通過行使各自的職權進行保護，也需要社會各界的積極參與，才能取得最佳的保護效果。各級檢察機關在辦理公益訴訟案件中，一要充分發(fā)揮主觀能動性，對于訴訟中遇到的問題加強與法院的溝通協(xié)調，尋求解決方案，不斷凝聚共識；二要主動與行政機關加強協(xié)作，健全與行政執(zhí)法銜接機制，完善信息資源共享、案件線索移送、配合調查取證等工作機制，督促行政機關訴前主動整改，形成治理合力；三要與相關社會組織形成“支持+配合+監(jiān)督”的良性互動關系，鼓勵社會組織有序有效發(fā)揮公益保護作用。
（四）處理好依法規(guī)范與探索發(fā)展之間的關系
作為一項依然在探索和發(fā)展中的制度，檢察公益訴訟工作無論在理論研究還是辦案實踐中都存在不少困難和問題。《辦案規(guī)則》將實踐中成熟的經驗做法和各方形成的共識予以固化，但仍然不能完全滿足目前辦案需要。對于仍然存在不同認識的問題，《辦案規(guī)則》作出原則性規(guī)定，也為將來實踐探索發(fā)展留有空間。各級檢察機關要立足新時代、著眼新要求，積累實踐經驗，勇于開拓創(chuàng)新，不斷探索完善具有中國特色的檢察公益訴訟制度。
四、《辦案規(guī)則》的主要內容
《辦案規(guī)則》分為總則、一般規(guī)定、行政公益訴訟、民事公益訴訟、其他規(guī)定、附則等六章，共一百一十二條，主要就以下幾方面內容作出了規(guī)定。
（一）明確檢察機關辦理公益訴訟案件的基本原則
《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》強調：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，是保障國家法律統(tǒng)一正確實施的司法機關，是保護國家利益和社會公共利益的重要力量，是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在推進全面依法治國、建設社會主義法治國家中發(fā)揮著重要作用。”在行政公益訴訟中，檢察機關作為唯一主體，通過督促行政機關依法履行職責，確保法律法規(guī)統(tǒng)一正確實施；在民事公益訴訟中，檢察機關作為公共利益的代表，對侵害公益的違法主體提起民事公益訴訟，為國家、人民主張具體的公共利益。因此，《辦案規(guī)則》首先對檢察機關辦理公益訴訟案件的基本原則作了規(guī)定，強調檢察機關辦案應當遵守憲法、法律和相關法規(guī)，秉持客觀公正立場，遵循相關訴訟制度的基本原則，堅持司法公開。
（二）提出公益訴訟一體化辦案機制
上級檢察院領導下級檢察院工作是檢察機關履行職責的基本組織原則。從實踐情況看，一體化辦案機制符合公益訴訟辦案的特點和規(guī)律，有利于發(fā)揮檢察機關上下級領導關系的體制優(yōu)勢，強化上下級檢察院、同級檢察院以及院內各業(yè)務部門之間的協(xié)作配合，形成“上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內部整合、總體統(tǒng)籌”的工作機制，有利于發(fā)揮公益訴訟檢察在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的獨特制度優(yōu)勢。實踐中，一些地方檢察機關成立公益訴訟辦案指揮中心，實行統(tǒng)一管理案件線索、統(tǒng)一研判監(jiān)督策略、統(tǒng)一指定案件管轄、統(tǒng)一調配辦案力量、統(tǒng)一指揮辦案工作，統(tǒng)籌協(xié)調重大工作。《辦案規(guī)則》在總結各地辦案實踐的基礎上，對一體化辦案機制作了規(guī)定，建立了辦案中的交辦、提辦、督辦、領辦以及跨區(qū)劃管轄機制，并明確了統(tǒng)一調用轄區(qū)檢察人員辦案等內容。
（三）確立公益訴訟案件立案管轄與訴訟管轄分離的原則
檢察機關提起公益訴訟是立法賦予的法定職責，履職過程中不同層級、地域的檢察機關都有相應的職責分工和權限。考慮到檢察機關履行職責的特點和規(guī)律，《辦案規(guī)則》在遵循民事訴訟法、行政訴訟法管轄制度和總結實踐經驗的基礎上，對立案管轄與訴訟管轄作了不同規(guī)定。辦理行政公益訴訟案件，由行政機關對應的同級檢察機關立案管轄；辦理民事公益訴訟案件，由違法行為發(fā)生地、損害結果地或者違法行為人住所地基層檢察機關立案管轄；刑事附帶民事公益訴訟案件，由辦理刑事案件的檢察機關立案管轄。設區(qū)的市級以上檢察機關分別管轄本轄區(qū)內的重大、復雜案件。立案管轄與法院訴訟管轄級別、地域不對應，需要提起訴訟的，應當將案件移送有管轄權法院對應的同級檢察機關。實際辦案中需要注意以下幾點：
1.立案調查階段和訴訟階段的管轄設置各有側重。檢察機關立案辦理公益訴訟案件的管轄設置體現(xiàn)的是監(jiān)督規(guī)律。尤其是行政公益訴訟，體現(xiàn)的是檢察機關對行政機關是否依法履行職責的監(jiān)督，哪一級檢察機關能夠對哪一級行政機關進行監(jiān)督，要符合職權配置的基本規(guī)則。辦理公益訴訟案件過程中，檢察機關立案后的主要任務是調查國家利益和社會公共利益的受損狀況以及行政機關的法定職責、違法行使職權或不作為情況，或者違法行為人損害社會公共利益的行為以及損害后果等情況。這個階段主要考慮如何適當?shù)卣{配和投入檢察機關辦案資源，減少辦案阻力和程序負累，確保辦案效率、質量和效果。民事訴訟法與行政訴訟法規(guī)定的管轄主要指審判機關的管轄，體現(xiàn)的是訴訟規(guī)律。檢察機關提起訴訟要遵循檢察權、審判權的運行規(guī)律，如果出現(xiàn)檢察機關立案管轄與審判機關管轄級別、地域不對應情形的，應當移送至有管轄權法院對應的檢察機關提起訴訟。
2.行政公益訴訟案件的立案管轄原則上要求“對應”和“同級”。按照行政訴訟法的規(guī)定，原則上基層法院受理除一級政府外行政機關為被告的一審案件。《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第五條第二款規(guī)定：“基層人民檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件，由被訴行政機關所在地基層人民法院管轄。”從辦案實踐看，確實存在基層檢察機關監(jiān)督地市級以上政府職能部門調查難度大、行政機關不易接受的問題。而且，從職權配置的角度看，如果沒有上級檢察機關的授權、指定，基層檢察機關監(jiān)督上級行政機關，難以取得行政機關的認同。作為法律監(jiān)督機關，檢察機關督促行政機關依法履行職責，遵循與被監(jiān)督行政機關的級別對等原則更為適宜。最高檢與生態(tài)環(huán)境部等九部委于2019年會簽的《關于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，以及與國務院食品安全辦等十單位于2020年會簽的《關于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法保障食品藥品安全的意見》中，均提出了“由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的同級人民檢察院立案”的原則性規(guī)定。《辦案規(guī)則》沿襲這一規(guī)定，確定了由被監(jiān)督行政機關對應的同級檢察機關立案管轄行政公益訴訟案件的管轄原則。需要注意的是，被監(jiān)督行政機關為政府的，同級檢察機關和上一級檢察機關均具有立案管轄權，可以根據(jù)案件的具體情況辦理。
3.民事公益訴訟案件立案管轄權的下放。根據(jù)民事訴訟法及相關司法解釋規(guī)定，民事公益訴訟一審案件由中級法院受理。其主要理由是：涉及公共利益影響大，中級法院審理更能保證案件質量，有利于專業(yè)化建設等。隨著公益訴訟實踐的發(fā)展，檢察機關提起的民事公益訴訟案件數(shù)量持續(xù)快速增長，而且從實踐情況看，絕大多數(shù)刑事附帶民事公益訴訟案件由基層檢察機關起訴、基層法院審理，相當部分單獨起訴的民事公益訴訟案件，起訴到中級法院后，法院又裁定交由基層法院審理。實踐證明，基層檢察機關、基層法院完全具備辦好民事公益訴訟案件的能力。將民事公益訴訟立案管轄權下放到基層檢察機關，主要考慮：一是可以充分發(fā)動檢察力量全面保護公益。全國共有3000多個基層檢察院，發(fā)揮基層檢察機關的力量，更有利于充分、全面保護公共利益，也更符合把問題解決在基層的司法原則。二是基層檢察機關更熟悉本院轄區(qū)情況，發(fā)現(xiàn)線索和開展調查都更為及時和便利。三是雖然部分基層檢察機關目前仍面臨辦案人員數(shù)量緊張，一個部門承擔民事、行政、公益訴訟等多項檢察職能的實際困難，但隨著公益訴訟工作形勢蓬勃發(fā)展，民事公益訴訟案件立案管轄權的下放，可以創(chuàng)造契機不斷加強基層公益訴訟辦案力量配置。《辦案規(guī)則》在規(guī)定基層檢察機關一般管轄權的基礎上，也明確規(guī)定設區(qū)的市級以上檢察機關分別管轄本轄區(qū)內的重大、復雜案件，對于侵害公益的主體為相應領域頭部企業(yè)、案件在全國、省、市有重大影響的，應分別由設區(qū)的市級以上檢察機關立案管轄，或者由其指定管轄。
4.立案管轄與訴訟管轄的順暢銜接。根據(jù)《辦案規(guī)則》規(guī)定的管轄原則，大多數(shù)公益訴訟案件均能在同一檢察機關履行訴前程序和起訴程序。如，行政公益訴訟案件，檢察機關監(jiān)督的絕大多數(shù)是基層行政機關，立案的基層檢察機關可以直接向行政機關所在地基層法院提起訴訟；民事公益訴訟案件中，不少地方中級法院將案件交由基層法院審理，地市級檢察機關也可以在起訴前與中級法院商請共同指定管轄，由立案的基層檢察機關直接向基層法院起訴。對于檢察機關立案管轄與法院訴訟管轄級別、地域不對應的情況，《辦案規(guī)則》出臺前，實踐中存在由立案檢察機關起訴，和移送與受訴法院對應的檢察機關起訴兩種模式，經慎重研究，《辦案規(guī)則》第十六條對此統(tǒng)一為，具有立案管轄權的檢察機關立案辦理訴前案件，認為需要提起訴訟的，應當將案件移送有管轄權法院對應的同級檢察機關。這種模式堅持檢察機關在公益訴訟中法律監(jiān)督的職能定位，符合檢法兩院在訴訟中的平級對等原則，以區(qū)別于普通民事訴訟中的原告。在法院對特定案件實行集中管轄的地區(qū)，也有利于引導負責集中起訴的同級檢察機關統(tǒng)一把握起訴標準，提升辦案專業(yè)化水平。在具體程序適用方面，立案檢察機關辦理公益訴訟案件的訴前程序，經審查起訴后認為案件符合起訴條件，但有管轄權的法院與本院級別、地域等不對應的，應當將案件移送至有管轄權的法院對應的同級檢察機關辦理。接受移送的檢察機關受理后進入審查起訴程序，認為應當提起訴訟的，制作起訴書送達法院；認為不應當提起訴訟的，作終結案件處理。
5.規(guī)定特殊情形下可采取指定管轄、跨區(qū)劃管轄、提級管轄，為案件管轄權的靈活調節(jié)提供法律依據(jù)和制度保障。其中，指定管轄既包括對立案管轄進行指定，也包括對訴訟管轄進行指定，主要有三種情形：一是上級檢察機關可以根據(jù)辦案需要，將下級檢察機關管轄的公益訴訟案件指定本轄區(qū)內其他檢察機關辦理；二是上級檢察機關可以根據(jù)跨區(qū)域協(xié)作工作機制規(guī)定，將案件指定本轄區(qū)內其他檢察機關跨行政區(qū)劃辦理；三是上級檢察機關認為確有必要的，可以將本院管轄的案件指定本轄區(qū)內下級檢察機關辦理。
（四）細化公益訴訟案件調查方式和保障措施
2018年修訂后的人民檢察院組織法賦予檢察機關必要的調查核實權，《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對檢察機關辦理公益訴訟案件的調查權作了進一步細化，但相關規(guī)定依然較為原則，實踐中檢察機關調查收集證據(jù)缺乏強制性手段、保障不足已經成為制約公益訴訟辦案的突出問題。每年全國兩會都有不少人大代表、政協(xié)委員、專家學者建議強化檢察機關調查取證手段和保障措施。根據(jù)辦案實踐經驗，《辦案規(guī)則》規(guī)定了“依法、客觀、全面”的調查原則；對調查程序進行了規(guī)范，要求由兩名以上檢察人員共同進行；明確了檢察機關辦理公益訴訟案件，可以采取查閱、調取、復制有關執(zhí)法、訴訟卷宗材料；詢問；收集書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)；咨詢專業(yè)意見；委托鑒定、評估、審計、檢驗、檢測、翻譯；勘驗物證、現(xiàn)場等多種調查方式。
《辦案規(guī)則》第三十五條以“列舉+兜底+禁止性規(guī)定”的方式規(guī)定了辦理公益訴訟案件調查和收集證據(jù)的方式。需要說明兩個問題：一是是否可以在調查中采用查詢金融財產的方式，存在一定爭議。在《辦案規(guī)則》起草調研過程中，很多地方檢察機關提出建議明確這一調查方式，但在征求相關中央單位意見過程中，有意見認為檢察機關在辦理公益訴訟案件中查詢金融財產缺少明確的法律依據(jù)，《辦案規(guī)則》作為司法解釋不宜明確規(guī)定。我們認為，檢察機關辦理公益訴訟案件，尤其是辦理國有財產領域公益訴訟案件，向銀行等金融機構查詢相關資金情況及流向確有必要，部分地方人大常委會通過的關于加強檢察公益訴訟工作的決議、決定有相應規(guī)定的，可以作為采取查詢金融財產這種調查方式的依據(jù)。如廣東省人大常委會《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》中明確檢察機關辦理公益訴訟案件，可以依法采取查詢有關單位和個人的存款、匯款、債券、股票、基金份額、不動產等財產的調查核實措施。而且2021年最高檢《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》和《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》分別明確了查詢金融財產的調查方式。二是關于強制性調查措施。《辦案規(guī)則》明確檢察機關開展調查和收集證據(jù)不得采取限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等強制性措施。根據(jù)立法法的規(guī)定，限制人身自由的強制措施和處罰只能由法律規(guī)定，因此《辦案規(guī)則》作為司法解釋無權規(guī)定限制人身自由的強制性措施。但是，在辦理公益訴訟案件過程中，司法警察可以依法參與和保障調查取證，對于以暴力、威脅、限制人身自由、聚眾圍攻等方式干擾、阻礙檢察人員依法調查收集證據(jù)的，可以依據(jù)人民警察法的相關規(guī)定，依法采取相應的勸告、訓誡、制止、控制等措施，涉嫌犯罪的，依法移送有關部門處理。對于查封、扣押、凍結財產等強制性措施，由于缺少上位法的規(guī)定，《辦案規(guī)則》也作了明確禁止性規(guī)定。實踐中，如果存在為了固定證據(jù)、保全財產等需要采取查封、扣押、凍結等措施情形的，可以建議法院采取相應保全措施。
（五）完善行政公益訴訟訴前程序
行政公益訴訟辦案實踐表明，檢察機關依法發(fā)出檢察建議后,絕大多數(shù)行政機關積極行動、依法履職，絕大多數(shù)問題在提起訴訟之前即得到解決，實現(xiàn)以最小司法投入獲得最佳社會效果。《辦案規(guī)則》堅持問題導向，在總結實踐經驗的基礎上，對行政公益訴訟訴前程序予以完善，力求達到訴前實現(xiàn)保護公益目的最佳司法狀態(tài)。
1.規(guī)范了行政公益訴訟的案數(shù)問題。《辦案規(guī)則》針對實踐中存在的對行政機關同一時期多個同類違法行為，按照行政相對人數(shù)量分別立案、分別發(fā)出檢察建議的問題，提出以行政機關為對象的立案標準。對于同一行政機關對多個同一性質的違法行為可能存在不依法履行職責的情形，檢察機關應當作為一個案件立案；在發(fā)出檢察建議前發(fā)現(xiàn)其他同一性質的違法行為的，應當與已立案案件一并處理，發(fā)出一份檢察建議；需要提起行政公益訴訟的，原則上應當提起一個訴訟，如果法院堅持應當分案起訴的，也可以分案提起訴訟。
2.新設磋商制度。《辦案規(guī)則》在行政公益訴訟“立案與調查”一節(jié)中規(guī)定了磋商制度，規(guī)定檢察機關在行政公益訴訟案件立案后通知行政機關時，可以與行政機關就其是否存在違法行使職權或者不作為、國家利益或者社會公共利益受到侵害的后果、整改方案等事項進行磋商。一方面，磋商能夠起到對案件繁簡分流的作用。對于案情比較簡單，行政機關對公共利益受到侵害、其違法行使職權或不作為沒有異議、有立即整改意愿且通過立即整改公共利益可以得到及時有效保護的案件，通過磋商結案能夠節(jié)約司法資源，提高辦案效率，使檢察機關可以集中精力辦理有阻力、需要多部門協(xié)商解決的難案要案。如磋商未達到以上效果的，檢察機關應當繼續(xù)調查，并作出是否提出檢察建議的決定。另一方面，磋商也是行政公益訴訟中檢察機關一種獨特的調查手段。磋商與詢問不同，詢問的對象是了解案件事實的個人，應當個別進行；而磋商的對象是行政機關，既可以與行政機關相關負責人員單獨進行，也可以采取召開會議、磋商后形成事實確認書等方式進行。這實際上賦予了檢察機關相對靈活的對行政機關進行調查和溝通的方式。需注意的是，磋商不是行政公益訴訟案件辦理必須采取的調查措施，由承辦案件的檢察官辦案組織根據(jù)案件實際情況決定是否與行政機關進行磋商。如，對于以事立案的，由于負有監(jiān)管職責的行政機關不明確，則不宜進行磋商；對于公共利益正在遭受不法侵害，公益保護存在保護緊迫性的案件也可以不進行磋商。
（六）明確行政機關依法履行職責的判斷標準
對行政機關是否依法履行職責的判斷，是公益訴訟檢察辦案中的一個核心問題。通過幾年的實踐探索和總結提煉，檢察機關與行政機關對此問題已經基本形成共識。《關于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》和《關于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法保障食品藥品安全的意見》中都明確了判斷行政機關履職盡責的標準，即以法律規(guī)定的行政執(zhí)法機關的法定職責為依據(jù)，以是否采取有效措施制止違法行為，是否全面運用法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的行政監(jiān)管手段，國家利益和社會公共利益是否得到有效保護為標準。我們將之歸納為“行為要件+結果要件+職權要件”三要件標準。
《辦案規(guī)則》吸收了上述規(guī)范性文件的內容，用多個條款從正、反兩方面對判斷行政機關是否依法履行職責作了細化規(guī)定。如，第七十四條規(guī)定的終結案件的標準即行政機關依法全面履職的情形；第八十二條列舉了七種可以認定行政機關未依法履行職責的情形。對于實踐中比較常見的“行政機關雖按期回復但未采取整改措施或僅采取部分整改措施的”情形，也就是“敷衍整改”“虛假整改”的，可以認定為行政機關未依法履行職責；違法行為人雖然已被追究刑事責任或案件已移送司法機關處理，但行政機關應當依法給予責令停產停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照等行政處罰，或者處置相關環(huán)境損害，如果行政機關“一移了之”，檢察機關可以繼續(xù)督促行政機關依法履職。
（七）細化民事公益訴訟的訴訟請求
《辦案規(guī)則》根據(jù)各領域案件的特點細化了民事公益訴訟的訴訟請求，并根據(jù)民法典相關規(guī)定和《關于深化改革加強食品安全工作的意見》提出的改革要求，明確在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全案件中，可以提出懲罰性賠償訴訟請求，加大違法者的違法成本，達到讓違法者痛到不敢再犯的目的。一是在環(huán)境資源領域，《辦案規(guī)則》起草過程中最高法、最高檢達成了一致意見，明確了生態(tài)環(huán)境領域公益訴訟中檢察機關可以提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求。作為特殊的民事責任承擔方式，懲罰性賠償?shù)倪m用要嚴格把握民法典第一千二百三十二條規(guī)定的三個要件，即行為人具有主觀故意、行為具有違法性及后果的嚴重性。關于生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償?shù)挠嬎惴绞剑⒎ㄉ形醋鞒雒鞔_規(guī)定，各地在實踐中可以進一步探索。二是關于食品藥品安全領域的懲罰性賠償，2021年4月，最高法、最高檢等七部門形成《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》，就食品安全民事公益訴訟中建立懲罰性賠償制度等問題達成共識。辦案實踐中，檢察機關應根據(jù)侵權人主觀過錯程度、違法次數(shù)和持續(xù)時間、受害人數(shù)等因素，綜合考慮是否提出懲罰性賠償訴訟請求。
（八）規(guī)范檢察機關提起公益訴訟案件的程序
《辦案規(guī)則》對提起公益訴訟的條件，出席一審、二審、再審法庭等程序作了規(guī)定，明確檢察機關起訴時需要提交的材料、出庭檢察人員履行職責等事項，指導解決實踐中的操作性問題。關于二審和再審程序問題，《辦案規(guī)則》在《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的基礎上，明確了法院決定開庭審理的上訴案件和再審案件，對應的同級檢察機關應當派員出席法庭。這主要基于以下兩方面考慮：一方面，檢察機關與法院是同級人大產生和監(jiān)督下的法律監(jiān)督機關和審判機關，“同級訴審”“同級監(jiān)督”原則在公益訴訟案件的起訴、審判過程中也應當予以適用。另一方面，根據(jù)人民檢察院組織法的規(guī)定，上級檢察機關領導下級檢察機關的工作，下級檢察機關應當執(zhí)行上級檢察機關的決定。檢察機關不同于一般民事、行政訴訟中的普通原告，實行上下級一體化辦案機制，在出庭履行職責方面不受普通民事訴訟“當事人恒定原則”的限制。最高檢第二十九批指導性案例“檢例第111號海南省海口市檢察院訴海南A公司等三被告非法向海洋傾倒建筑垃圾民事公益訴訟案”要旨明確，公益訴訟案件二審開庭，上一級檢察機關應當派員出庭，與下級檢察機關共同參加法庭調查、法庭辯論、發(fā)表意見等，積極履行出庭職責。
法律解釋評析
《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）經最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第五十二次會議審議通過，2021年7月1日起施行。各級檢察機關要進一步增強履行好公益訴訟檢察職責的使命感和責任擔當，正確理解和適用《辦案規(guī)則》，推進公益訴訟檢察工作規(guī)范健康發(fā)展。上海公益訴訟律師事務所
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